Réforme des institutions : Exigence, vigilance, responsabilité

Le gouvernement veut faire adopter une loi de modernisation de nos institutions. Ce projet renforce, grâce à nos nombreux amendements (une centaine a été adoptée en conquante heures de débats) les pouvoirs du Parlement. Toutefois, en l’état, ce texte reste en deçà de certaines de nos exigences.

Convictions :

Les institutions de la Ve République voulues par le Général de Gaulle et rédigées sous la direction de Michel Debré dans les circonstances dramatiques de la Guerre d’Algérie entendaient rompre de manière franche avec celles de la IIIe et surtout de la IVe République jugées impuissantes par son parlementarisme.

Ainsi la Ve République accorde-t-elle des pouvoirs exorbitants, inconnus dans toute autre démocratie occidentale, au Président de la République au détriment du Parlement, lequel ne dispose guère de pouvoir en matière de production des lois et de contrôle de l’action gouvernementale. Dans un tel système favorisant les majorités en place, les droits de l’opposition y sont, quant à eux, réduits à la portion congrue. C’est la raison pour laquelle, les socialistes, soucieux d’un meilleur équilibre entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif réclament depuis toujours des aménagements constitutionnels en faveur d’un rééquilibrage de ces deux pouvoirs au bénéfice du Parlement.

L’adoption récente du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral qui place dans une situation de subordination l’élection des député-e-s à l’élection du Président de la République a contribué à renforcer de facto les pouvoirs de ce dernier. Notre régime se présidentialise ainsi outrageusement au moment même où tout le monde ou presque s’accorde à juger anormale l’atonie de notre parlement.

C’est dans ce contexte, cinquante ans après l’adoption de nos institutions par voie référendaire, que le gouvernement a présenté un projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions. Personnellement attachée, comme citoyenne et comme socialiste, à la revalorisation du rôle du Parlement, j’entends jusqu’au bout examiner ce texte sur ce qu’il est et non sur les arrière-pensées réelles ou supposées de ses rédacteurs.

Que les choses soient claires : ce projet de loi n’est pas le projet que nous aurions proposé à la représentation nationale ! N’y figurent en effet ni le vote des étrangers non-communautaires aux élections locales, ni l’introduction de proportionnelle dans notre scrutin législatif, ni l’abrogation de l’article 16.

Mais, ce projet, tel qu’il s’est transformé au fil du travail en commission et en séance – en particulier par les amendements socialistes – n’est pas non plus le texte que souhaitait Nicolas Sarkozy !

Le projet de réforme initial

En effet, la première mouture du projet de loi si elle montrait quelques avancées pour ce qui est d’un renforcement du rôle du parlement, ne levait pas certaines ambiguïtés et semblait ne renforcer ce rôle que pour mieux élargir celui du président. Les assemblées voyaient ainsi leurs prérogatives renforcées par une plus grande autonomie dans leur fonctionnement et une plus grande maîtrise de leur agenda, par la possibilité qui leur était désormais accordée de disposer de la moitié de leur temps de séance pour examiner leurs propres textes de loi et exercer leur mission de contrôle, par un renforcement du rôle des commissions parlementaires, par un pouvoir de nominations à des emplois publics relevant auparavant de la présidence de la République ainsi qu’en matière de désignation de membres du Conseil constitutionnel, de membres du CSM et du Défenseur des droits des citoyens (Médiateur de la République aux pouvoirs élargis) et par des droits nouveaux accordés à l’opposition qui pourrait plus facilement créer des commission d’enquête ou des missions d’information. Dans le même ordre d’idée, en cas d’intervention militaire extérieure supérieure à six mois, le Parlement devrait donner son autorisation. En outre la saisine du Conseil Constitutionnel par le citoyen était validée.

Cependant, derrière ces innovations notables, on relevait dans le même temps que le Président entendait constitutionnaliser ce que l’on appelle le « domaine réservé » présidentiel, domaine recouvrant les prérogatives du Chef de l’Etat pour ce qui a trait aux questions de Défense et de Politique étrangère. De la même manière, il entendait, à la façon d’un président américain, s’exprimer devant les parlementaires pour y délivrer une version française de l’annuel « discours sur l’état de l’Union. » et souhaitait continuer de bénéficier des pleins pouvoirs que permettent de lui donner, s’il le juge nécessaire, l’article 16 et de la possibilité qu’il a de donner son feu vert au gouvernement pour user de l’article 49-3, article qui permet de faire passer un texte en force en engageant la responsabilité dudit gouvernement.

Le texte amendé

C’est alors qu’a commencé le travail en commission et que les parlementaires socialistes ont mené l’offensive pour que ce texte ne soit pas un texte superficiel accordant à l’Assemblée des pouvoirs en trompe-l’œil. C’est ainsi qu’en cinquante heures de débat, cent amendements ont été votés.

Nous avons obtenu que le Président de la République ne s’exprime pas devant l’Assemblée nationale, ce qui serait totalement, dans l’esprit et dans la lettre, contraire à nos institutions, mais devant le Congrès réunissant l’ensemble des député-e-s et sénateur-trice-s à Versailles, c’est-à-dire un lieu neutre politiquement.

Nous avons obtenu que puisse enfin être pris en compte le référendum d’initiative populaire offrant la possibilité à 4 millions de citoyens soutenus par 180 parlementaires d’imposer un référendum. Nous avons toujours été, nous, socialistes, porteurs d’une telle mesure et, puisque l’on a évoqué il y a peu, le projet de loi sur la culture des OGM, songez qu’avec une telle disposition, nous serions en mesure d’imposer un référendum sur ce sujet au gouvernement !

Nous avons également obtenu que le laps de temps entre le dépôt d’un texte et sa discussion soit augmenté, que des auditions dans le cadre des commissions puissent être désormais rendues publiques, que les groupes parlementaires de la majorité ou de l’opposition puissent demander d’effectuer une déclaration à caractère thématique, que la Cour des Comptes puisse assister le Parlement dans l’évaluation des politiques publiques, que les langues régionales soient reconnues comme patrimoine de la République.

Un renforcement de la parité par l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles a été obtenu en séance publique.

Bref, à l’issue de ce travail d’amendement, le pouvoir présidentiel est plus et mieux encadré qu’avant tandis que ceux du parlement et des citoyens en sortent, renforcés.

La tribune

J’ai cosigné alors avec 16 autres député-e-s socialistes une tribune publiée par le quotidien Le Monde. Il ne s’agissait nullement dans notre esprit de donner un blanc-seing au gouvernement et de voter ce texte en l’état. Le titre de la tribune ne rend pas compte comme il convient de son contenu et je comprends qu’il ait pu surprendre, voir émouvoir certains.

Cette tribune entendait rappeler que nous avions pu obtenir des avancées substantielles et qu’il nous fallait continuer à peser sur la majorité et le gouvernement en améliorant le texte par des amendements en commission et en séance. Cette tribune est parue à un moment où nous étions convenus, parlementaires socialistes, d’être sur une attitude ferme à l’égard du projet de loi mais pas sur une attitude de fermée.

Or des voix commençaient à s’élever pour manifester leur désir de voter contre ce texte par principe, en tenant uniquement compte du contexte politique. Mais annoncer un vote contre et jusqu’auboutiste quelles que puissent être les évolutions de ce texte aurait permis au gouvernement de revenir en arrière sur les avancées obtenues et de donner des gages aux éléments les plus conservateurs de sa majorité !

Cette tribune entendait ainsi nous ramener au principe de réalité. En effet, le gouvernement, pour faire passer ce projet de loi, aura besoin, à la fin des deux lectures par l’Assemblée nationale et le Sénat des voix des 3/5e des parlementaires (député-e-s et sénateur-trice-s confondus) réunis en Congrès à Versailles. De deux choses l’une, soit il décide de faire le plein des voix de droite et rejette nos propositions d’amendements au moment où il prétend accorder plus de droits à l’opposition, soit il fait le pari d’un vote des élu-e-s de gauche mais ceux-ci doivent alors naturellement conserver plus que jamais leur liberté de jugement face à ce texte et leur faculté à l’amender. Cela s’appelle un compromis.

Et ne nous leurrons pas, si nous étions au pouvoir et que nous décidions de présenter notre propre projet de loi de réforme des institutions, il nous faudrait également compter sur les voix des 3/5e des parlementaires et donc nécessairement composer avec des élu-e-s de droite puisque, doit-on le rappeler ? le Sénat est majoritairement de droite.

Au passage, que le Sénat qui est sensé représenter la France des territoires soit invariablement de droite alors que la plupart des grandes villes, des communautés d’agglomération, des départements, des régions sont à gauche soulève un autre problème, le mode de désignation des sénateur-trice-s qui ne dépend pas directement de notre Constitution même si celle-ci précise que le Sénat a vocation à bien représenter les territoires…

Les socialistes ont, du reste, profité d’une niche parlementaire pour soulever cette question récurrente mais la majorité a naturellement rejeté notre proposition de loi comme elle a rejeté notre autre proposition visant à décompter le temps de parole du Président de la République sur le temps de la majorité.

Il convient d’ajouter que lors de ces deux derniers débats, la majorité s’est montrée particulièrement agressive à notre endroit comme si l’envie d’en découdre violemment avec nous l’avait reprise.

Les votes

Cette attitude de la majorité peut sembler de mauvais augure pour la suite des débats. Quelle va être son attitude en deuxième lecture ?

En effet, comme tout texte de loi, ce projet de loi constitutionnelle a été soumis au vote en première lecture à l’Assemblée mardi 27 mai. Ensuite il sera réexaminé au Sénat puis soumis au vote de l’Assemblée en deuxième lecture avant le vote du Congrès à Versailles qui devrait intervenir fin juillet.

Aujourd’hui, je considère ce texte comme encourageant mais insuffisant. J’aurais aimé par exemple, comme ce fut proposé, que l’expression du Président devant le Congrès soit suivie d’un débat en sa présence, que l’usage de l’article 49-3 soit davantage restreint, que l’article 16 soit purement et simplement supprimé, que la majorité des 3/5e pour approuver les nominations soient retenue, que chaque formation du CSM soit composé de manière paritaire (7 magistrats et 7 non-magistrats) et qu’elle puisse disposer de compétences étendues, qu’en matière électorale on puisse désigner une commission indépendante chargée du re-découpage électoral et qu’on instille de la proportionnelle à hauteur de 10% pour l’élection des députés.

J’ajoute que, compte tenu du renforcement du rôle du Conseil Constitutionnel, il demeure prioritaire, comme l’ont rappelé Laurent Fabius et Bernard Roman, de réviser le mode de désignation de ses membres et d’en finir avec la nomination de droit en son sein des anciens présidents de la République. Une institution dotée de tels pouvoirs doit être irréprochable par l’impartialité des avis qu’elle émet et des jugements qu’elle rend.

J’ai donc voté non le mardi 3 juin mais ce vote négatif en première lecture est donc un « non d’attente » et ne saurait préjuger de mon vote final au Congrès dans un sens ou dans un autre. Si le gouvernement prétextant de ce vote négatif en première lecture des socialistes et le considérant comme une forme d’affront, faisait « détricoter » par les sénateurs le projet de loi actuel en revenant sur les avancées que nous avons, pour l’instant, obtenues, je serai vent debout contre ce texte.

Si, en revanche, il nous est laissé la possibilité d’améliorer ce texte en l’amendant dans le sens d’une plus grande responsabilité accordée aux parlementaires et aux citoyens, alors, je ne désespère pas que nos institutions soient rendues plus conformes aux attentes démocratiques.

Voilà pourquoi par exigence, je demeure vigilante. Voilà aussi pourquoi le statu quo par principe sur des instituions que nous dénonçons depuis toujours me serait insupportable.

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Parce que la réforme des institutions peut être la clé d’une revitalisation de la vie parlementaire et d’un meilleur contrôle démocratique, j’ai signé avec 16 autres parlementaires socilaistes une tribune publiée dans le quotidien Le Monde du 23 mai 2008 pour noter les avancées réelles de ce projet de loi.

Dix-sept députés socialistes jugent la réforme des institutions prometteuse et se disent prêts à la voter

Voulue par la gauche comme par la droite lors des dernières élections présidentielle et législatives, la réforme des institutions devrait rassembler toutes celles et tous ceux que l’état de notre démocratie inquiète. Atonie citoyenne, personnalisation excessive de la vie publique, déséquilibres persistants des pouvoirs, atteintes au pluralisme, discrédit des responsables politiques, la France connaît depuis de nombreuses années une crise démocratique et représentative que la pratique présidentielle actuelle accentue.

Force est de constater que les réformes institutionnelles récentes n’ont pas permis de répondre à cette dégradation et l’ont même amplifiée ! L’adoption du quinquennat « sec » et l’inversion du calendrier électoral ont renforcé la présidentialisation du régime au détriment du Parlement.

Cette réforme inachevée doit s’accompagner au plus vite d’une revalorisation du Parlement sous peine de le voir durablement affaibli comme en témoignent la dégradation du travail législatif et son insuffisante capacité de contrôle. De même l’ajournement de la réforme de la justice en 2000 par le Président de la République d’alors a contribué à l’affaiblissement d’une institution dans laquelle les Français ont de moins en moins confiance.

Il y a donc urgence à réformer un système institutionnel qui ne remplit plus aujourd’hui sa fonction de manière satisfaisante. Comme il y a urgence à donner des droits nouveaux aux citoyens à travers la possibilité de saisine du Conseil Constitutionnel (dès lors que son mode de désignation est précisé) ou l’extension du référendum, deux réformes voulues par la gauche depuis de longues années.

Notre conviction est que, face à cette urgence et à l’importance de l’enjeu pour notre démocratie, les petits calculs politiques n’ont pas leur place à droite comme à gauche. Réformer la constitution n’est pas un acte législatif comme un autre. Il touche aux fondements et aux principes de notre organisation démocratique et suppose de dépasser le cadre partisan traditionnel. C’est en cela que s’explique la nécessité de recueillir une majorité de trois cinquièmes pour toute modification parlementaire de celle ci.

Députés, nous entendons assumer, avec honnêteté et fidélité au mandat qui nous a été confié, notre rôle de législateur qui consiste à discuter et à amender une réforme que nous considérons dans ses grandes orientations comme prometteuse. Elle se traduit en effet par un certain rééquilibrage des pouvoirs entre le Parlement et l’exécutif (partage de l’ordre du jour, encadrement du 49-3 et de la procédure d’urgence…), par une amélioration sensible de son fonctionnement et une reconnaissance du statut de l’opposition. Rien dans cette réforme, après les reculs de la majorité, ne donne des pouvoirs nouveaux au Président de la République, si ce n’est la possibilité toute symbolique de se rendre devant le Congrès alors qu’il a renoncé à bouleverser l’équilibre des pouvoirs entre le Président de la République et le premier ministre.

AVANCÉES APPRÉCIABLES

Dans le même esprit, cette réforme prévoit des avancées appréciables, obtenues le plus souvent par la discussion en commission. C’est le cas en matière de nominations ou de justice avec la création d’un nouveau Conseil supérieur de la magistrature plus indépendant et plus équilibré. Plus important encore à nos yeux, la réforme donne des droits nouveaux aux citoyens en leur permettant de saisir le Conseil constitutionnel, proposition faite en 1990 par le garde des sceaux et bloquée par le Sénat, mais également le Conseil supérieur de la magistrature en matière disciplinaire. Il instaure en outre un « défenseur des droits des citoyens » qui permettra de mieux garantir les libertés individuelles.

Enfin, la possibilité de recourir au référendum citoyen répond à une attente forte des Français. Chacun peut mesurer l’importance de ces dispositions qui répondent pour la plupart à des revendications auxquelles la gauche est attachée depuis de nombreuses années.

Cette réforme est certes pour le moment encore largement perfectible à nos yeux. Comment pourrait-il en être autrement compte tenu de son origine politique ? Les socialistes ont raison de souligner ses insuffisances et de demander des améliorations. Il est anormal que le Sénat ne puisse connaître l’alternance et que le temps de parole du président de la république ne soit pas comptabilisé.

Mais il est vrai aussi que l’adoption d’une réforme des institutions nécessite par définition un compromis qu’il faudra bien préciser à un moment ou à un autre du processus en cours. Si la gauche était en responsabilité, elle serait confrontée à la même obligation. C’est donc une démarche à laquelle nous ne pouvons échapper et à laquelle nous devons donner une chance, sauf à différer pour de longues années toute réforme de cette nature. Si demain, aux responsabilités, nous proposions des orientations identiques, la droite aurait beau jeu de bloquer notre initiative.

Il faudra donc tirer le bilan des débats parlementaires. Il ne saurait y avoir pour nous une appréciation dictée par une condition impérative, fût-elle légitime. C’est l’ensemble du projet qui devra être évalué en fonction des avancées réelles qu’il apporte à notre vie démocratique. Parce que le parti socialiste a fait de la réforme des institutions, de leur démocratisation et de la revalorisation du Parlement une priorité de son projet politique, il ne saurait se soustraire à ses responsabilités au moment où des progrès importants peuvent être obtenus dans ce domaine. Pour notre part nous sommes prêts à les prendre.

Signataires

Patricia Adam, députée du Finistère;

Patrick Bloche, député de Paris;

Jean-Christophe Cambadélis, député de Paris;

Christophe Caresche, député de Paris;

René Dosière, député de l’Aisne;

Paul Giacobbi, député de Haute-Corse;

Guillaume Garot, député de la Mayenne;

Jean-Patrick Gille, député d’Indre-et-Loire;

Gaëtan Gorce, député de la Nièvre;

Danièle Hoffman-Rispal, députée de Paris;

Jean-Marie Le Guen, député de Paris;

Armand Jung, député du Bas-Rhin;

Sandrine Mazetier, députée de Paris;

Didier Migaud, député de l’Isère;

Dominique Raimbourg, député de Loire-Atlantique;

Jean-Jacques Urvoas, député du Finistère;

Manuel Valls, député de l’Essonne.